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南京国民政府成立后，对政府行政机构进行了广泛的改革，国民党的党治模式对行政组织的构成和功能具有广泛的影响。
1928年8月，国民党二届五中全会在南京召开，会议通过了《政治问题案》，决定依据国民政府的建国大纲“设立司法、立法、行政、考试、监察五院”。②行政院下辖内政、外交、军政、财政、农矿、工商、教育、交通八部，并设立参谋部、训练总监部、军事参议会和建设委员会、设计委员会、侨务委员会、蒙藏委员会及其他特种委员会，为国民政府直属机构。10月8日，南京国民党政府颁布第三次修正的《中华民国国民政府组织法》，规定“国民政府以行政院、立法院、司法院、考试院、监察院五院组织之”。五院制是基于孙中山有关权力制衡的思想而设立的。在理论上，五院只是分工负责的范围各异，其权力则是平行的。但在实际运作上，行政院的职能最为广泛。
国民政府的五院制在形式上体现了权力互相制衡的原则，但在实际运作中，权力仍高度集中于个人。国民政府主席虽是国家最高元首，但国民政府主席一职的权限却因人而异，其权限可随一人之进退而增减。1928年2月至10月，谭延
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① 参见刘恭：《我所知道的“中统”》，载全国政协：《文史资料选辑》第36辑，文史资料出版社1980年版，第68—69页。
② 参见《中国国民党历次代表大会及其中央决议资料》（上），第535—536页。
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辏УＨ喂裾飨飨恢靶瓮樯琛５�1928年10月由蒋介石担任国民政府主席一职后，其实际职权“较总统制国家之元首有过之而无不及”。①1931年12月至1940年，林森担任国民政府主席，国民政府主席一职只是礼仪性的荣誉职务。然而蒋介石接林森任国民政府主席后，权力则集中于国民政府主席一身。
国民政府行政机构受到党治模式的严重影响。作为一个社会动员型的政党，国民党在1928年后试图振作其“动员”特质，但是又力不从心，这就使党的机构与行政机构的关系经常处于矛盾状态，影响了行政机构的正常运行。
建立政府行政机构是组织社会经济、政治生活的客观需要，通过政府行政机构的运作，国民党向公众公开显示出自己的权威，但在社会生活的潜层，还有一种以确立、巩固国民党权威为目标的秘密政治组织的广泛的特殊活动。1928年后，蒋介石为了应付南京国民党政权所面临的三重挑战，建立并逐渐扩大了直接从属于其个人的秘密政治组织，通过打击反对力量，强化个人权威，实现国民党对社会的全面控制。
1928年国民党中央组织部调查科成立，标志国民党秘密政治组织大规模活动的开端。1932年在调查科基础上，成立了“特工总部”。同年国民党开始推行保甲制。1932年3月1日，由蒋介石亲自主持，“三民主义力行社”在南京秘密成立。不久，一个以“三民主义力行社”为核心，以“复兴社”为中层，以“中国文化协会”等组织为外层的秘密政治组织在政治、经济、文化、教育、社会生活各个领域迅速扩大活动。国民党秘密政治组织重视运用公开的意识形态宣传手段和秘密的恐怖活动来扩大蒋介石的个人权威，一方面，大量创办刊物；另一方面，施用赤裸裸的暗杀、绑架等暴力手段打击中共和民主派人士。同时还监视国民党内的反蒋力量，并对华北的日帝活动进行调查。
国民党秘密政治组织的崛起与30年代初中国所面临的复杂国际环境以及国内矛盾有密切关系，它是蒋介石民族主义畸形发展的产物。
30年代初，随着民族矛盾日益加剧，蒋介石在继续强调中国传统的同时表现出对法西斯主义的兴趣。在蒋介石的鼓励下，国民党内兴起一股模仿德、意法西斯的广泛政治活动。一批蒋介石的学生、亲信攻击由非蒋分子控制的部分国民党组织和行政机构“腐败、争权夺利、效率低下”，散布“在中国实行民主还不成熟”的论调，鼓吹以暴力、恐怖活动和中国传统文化振作国民党、“复兴民族和民族文化”。与此同时，部分具有民族主义色彩的知识分子一度赞同国民党为加强权威而采取的措施，认为在内忧外患的环境下，强权政治或许是抵御外来侵
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① 董森：《战前之中国宪政制度》，台北：世界书局1968年版，第98—99页。
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略的有效途径。国民党秘密政治组织就是这样借助于民族主义旗帜发起了以暴力教化为中心内容，旨在巩固国民党统治的“民族复兴运动”。
蒋介石企图以秘密政治组织的活动强化社会对国民党权威的认知，虽然取得一定进展，但其成果是有限的。
首先，蒋介石缺乏可以广泛动员的政治资源。国民党的秘密政治组织的核心是仅听命于蒋介石的一个排他性的小集团。国民党内的其他派系和国民党军队的非蒋军事实力派基本被排斥在外。在知识分子中，除了部分参加秘密政治组织的人之外，涉入期间的许多人只是基于民族主义而寄予同情，而非真正赞同秘密政治组织的所有活动。至于自由派知识分子则根本反对极权主义的舆论宣传和活动。广大的工人和农民阶层，对蒋介石及其小集团的秘密活动基本处于隔离状态。
其次，国民党秘密政治组织从事社会控制的技巧十分粗糙。
再次，国民党无法解释三民主义与法西斯主义的关系问题，因而对国民党政权的意识形态的合理性构成了很大冲击。
又次，秘密组织的活动处于隐蔽的地下状态，与政府行政机构的活动无法有机结合，难以依靠政治机构的配合。
最后，30年代中国中心城市的社会自治程度逐渐提高，人数众多的自由职业者的多元价值取向与“领袖至上”的一元价值取向存在严重冲突，秘密政治组织所普遍施用的赤裸裸的暴力、恐怖手段，难以得到中产阶级的认同。尽管经由蒋介石及其秘密政治组织的积极策划，30年代中国社会一度出现极权主义的社会氛围，公众在社会生活中确实加强了对国民党的认知，然而这种认知的效果是负面的，国民党并未真正实现对社会的全面控制。
专家参政：政治参与的有限度开放
1928年至1937年，是国民党厉行党治统治的时期，然而就在这10年，国民党也并非完全拒绝进行任何政治变革，只是较大地限制了变革的范围、规模与速度。蒋介石在不涉及基本政治结构的前提下，变通地、有限度地对政治参与做了局部开放。
在对待政治参与的问题上，蒋介石基本上持怀疑和否定的态度，除了对西方民主政治缺乏全面认识的因素外，更重要的在于他认为，自由主义、民主政治不适合中国国情，如果“简单照搬”，中国必然“天下大乱”，国民党的统治地位
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将受到严重威胁。因此自1928年蒋介石实际控制国民党和国民政府后，在他的指使下，黄埔系少壮派军官和陈立夫控制的部分文化界人士长期散布“民主政治不适合中国国情”的论调，甚至引述德、意法西斯主义攻击英、美民主的言论作为反对在中国开放政治的依据。尤其日本侵华步伐加快的30年代初、中期，部分自由派人士也对在中国实行民主政治的前景表示忧虑，更成为蒋介石排斥民主政治的重要借口。
但是“五四”以后，中国社会要求实现政治民主化，并非是缺乏基础的少数人的局部活动，除了英、美派知识分子基于理念长�