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建议皇帝如何作出反应的纸条是一个代替面对面商量的日益被接受的方法；他和他的宦官们宁愿采用这一方式，而舍弃统治者及其最高级的政策顾问们通过对问题的一致理解而作出决定的办法。因此这一方法使统治者与他的朝廷容易相互疏远。最后，这个制度可能败坏到要求皇帝采取行动的奏议始终没有让皇帝研究的程度。皇帝及其做秘书工作的宦官可以简单地把它们埋在堆积如山的大量送来的文件之中，而不作任何反应，虽然通政司在收到不断送来的奏议时保存和分发了案卷。或者皇帝在答复时可以不给内阁或执行的部以研究有关的事项和提出合适的答复的机会。
使有条不紊的行政程序趋于崩溃的全部潜力来源于明太祖坚持他的继承者必须发挥自己的宰相的作用的这种态度。那些不能或不愿发挥作用的继承者可能就简单地放弃了治国的大权而交给了见风使舵的人，而身处君侧的宦官往往更有条件来抓住这种机会。
追溯到1435年关键的转折时期，年轻的英宗甚至在十五六岁直接进行统治之前，已经处于明朝第一个臭名昭著的宦官独裁者王振的影响之下。王振非常乐意地看到一些受人尊敬和权位较高的大学士一一去世，从而使他能够把谘询大权从内阁转到与易受影响的年轻皇帝最为接近的宦官手中。王振于1449年在土木之战的溃败中被杀。以兵部侍郎于谦为首的强大的外廷官员们接过了权力，有力地进行治理而度过了危机，他们作出了取代英宗的皇帝（他们的工具）正式批准的一切决定。但是在被俘的英宗在1450年返京和在1457年最后复辟的同时，于谦承担了强有力的行政权，这使他容易遭到渎职的指控，其他几百人，特别是那些在反对王振及其同伙时集结起来的人，也受到猛烈的攻击。一种造成严重分裂的派系活动盛行起来了。
土木事件的后果不仅仅是军事危机；它带来了考验帝国政府的时期。到那个时候，以前顺利发展的以翰林院为基地的高级士大夫的责任谘询制度已因王振的把持朝政而陷入一片混乱。其年轻无知曾引起1449年危机的皇帝在1457年的复辟、皇帝对朝臣的不信任，以及派系活动产生的敌意，都预示着内阁制度的不稳定性会继续延长下去。在英宗于1464年死前的最后几年，有些内廷的高级人士力图诱导统治者去注意制度化的劝谏，并取得了一些成绩。但是明代内阁制度的发展的第二个阶段还必须等待宪宗和孝宗皇帝统治下出现的朝廷和统治者之间的相互作用。到1505年孝宗去世时，内阁制度可以说已达到了发展的新高峰。
前面已经指出，宪宗尽管有种种缺点，却是生性宽厚的人；他很快成功地消除了长时期相互间耿耿于怀的不满情绪，或者至少使人们知道机会主义的朝臣们再也不能利用那些老问题上下其手了。在他统治的最初几年，他与其朝廷的官员合作得很好。只有一个派系活动的基础在当时似乎没有消除，那就是北方人与南方人对立的潜在的派系活动；虽然他偏爱北方人，却没有成为排斥南方人的集团的一员。事实上，南方人的势力在他统治期间增强了。当他登上皇位时有三名大学士：李贤（死于1467年）、陈文（死于1468年）和彭时（死于1475年）。李贤是北方人；陈、彭二人都是江西人。在所有负责协助年轻的皇帝保持皇位的人中，李贤无疑是最有影响的。他在英宗的最后几年中曾经真正地左右过政府，而在成化统治期的最初三年又是朝廷中压倒一切的人物。
李贤让他提名的有才干和良好名声的人在政府中担任重要职务。虽然父子两代皇帝对他的恩宠超过了所有其他的士大夫，但李贤始终极力主张集体讨论，尤其坚持一切未决定的文武官员的任命要与吏部尚书和兵部尚书讨论后作出。因此人们对他的权力并无不满。但是他与年轻的宪宗相处时并不一直能够按其意愿行事。例如，他在打消皇帝对门达的信任这一方面就没有成功，门达是一个无耻的锦衣卫都指挥佥事，又是李贤在朝廷的死对头。李贤几次要求退隐，但皇帝都没有批准；李贤的父亲在1466年去世时，事实上皇帝甚至没有批准李去服丧。皇帝对李贤的信任很可能部分地产生于一件事：李曾经说服垂死的英宗必须让他的正式的继承人继承皇位，并且在皇帝临终时使父子两人在一起充满感情地和解了。
在当时，李贤及其周围的高级官员出于许多原因，正处于能影响新皇帝统治的强有力的地位。尤其是李贤，他决定施加最强烈的可能起指导作用的影响。有一次，在1464年夏天，还不满17岁的皇帝登基后不久，老祖父似的55岁的李贤就一次袭击京师并把太庙的树连根拔起的带冰雹的风暴的含意与他认真地谈了一次话。李贤告诉这个青年：“天威可畏，陛下当凛然加省，无狎左右近幸，崇信老成，共图国是。”①历史学家评论说，在一切可能的情况下庄重地提出这样直率的私人劝导，对这个年轻皇帝及其统治初期具有约束性的影响，并且把内阁提到更加突出的地位。
也许是这样。但是宪宗也表现了超脱的不偏不倚的品质；他似乎从不为任何官员集团或任何中心政策所左右。当他统治初期的三名权位较高的大学士被人接替和其他人被增补时，他把一些像刘定之（死于1469年）和商辂（1477年退隐）那样的杰出的士大夫安排到内阁中来。但他也任命了不道德的万安（死于1489年）和刘吉（死于1493年）及其他一些名声不佳的人。从15世纪70年代起，他对声名狼藉的宦官汪直（1476至1482年掌权）和梁芳（1476年至1487年掌权）以及对万氏庇护下的一批无耻之徒的依赖，危及了正直官员的影响和削弱了他内阁的审议作用。更糟糕的是，他发展了不顾他的朝廷的毛病。他不必直接与朝廷官员商讨，所以长达几年没有答应他们提出的私下商讨的请求。
对比之下，孝宗皇帝实际上在处理一切事务时尊重他内阁的判断，而只保留小范围内对本人有重要意义的事务的个人处理权。他顽强地抓住这个独立行动的狭小的回旋余地，并且后来在他的皇后和她的家族的影响下，独立行动的范围略有扩大。这个范围包括庇护宗教，任命受宠的人，封赏财富和地位，以及少数人的一些比较次要的事情。它并没有严重地削弱他的内阁的影响，也没有破坏他政府的高昂的士气。
为了总结在这两位皇帝统治下发展起来的内阁的地位，人们必须先确定与它有关的政治问题。在明代的大部分时期，控制政府决策权的主要斗争是在皇帝的两套顾问班子之间进行的。一套班子来自士大夫集团。他们的组织基础是翰林院及它对内阁职务任命的垄断。这个集团容易产生派系活动和正当的政策分歧，但是在大部分士大夫心目中，这类分歧不过是伦理和思想价值观念总的一致下的一个枝节部分。与之竞争的一个集团是皇帝的私人的官僚机器——宦官——连同他们管理皇宫的以司礼监为首的24个宦官机构。
明代制度规定，自从1380年取消宰相的职务以后，这两个集团都没有行使谘询职能的明确的宪制基础。它们都属于内廷，都是皇帝亲密的私人随从，它们的权力都来自它们与皇帝的关系。两个集团都寻求先例，以使它们的职能正规化和扩大它们的权力基础。翰林学士似乎拥有压倒的优势：他们取得了社会能给予的最高声望。他们是履行正确礼仪和寻求先例及传统的学术根据的专家。那些人是中华文明中理论权威的最高源泉。因此，他们十分自然地加强了外廷官员的力量，并且维护着全社会的社会精英的价值观念。他们的社会根基、思想上的世界观以及伦理道德的信仰，这些因素结合起来，就使他们成了全社会公认的代表。
在15世纪后期，一万名或一万多名在职的宦官中，大部分似乎可能与士大夫们持有同样的价值观念，并且还与他们合作。但是，那些并非如此的所谓的奸阉，则是我们更容易在历史上看到的那些人。得益于接近和了解内情，并利用成为他们与皇室成员之间关系的特征的各方面的互相依赖，他们知道谁容易听从他们和受他们的诱惑。他们能够利用皇帝和皇后、妃子以及外戚，去支持他们反对高级官员，因为作为报答，他们可以给这些皇室成员提供至关重要的个人恩惠和奉承，为这些人采办物品，支持这些人去反对士大夫规范的压制性的和束缚人的控制，提供许多我们认为可以使一个被严密禁锢