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对于财政官员来说，盐铁使署是应付政治紧急情况的工具。随着越来越多的经济职能纳入盐铁使署，它们的官员的财权和官职的划分也都经过推敲和斟酌。765年以后政府设立了两个财政区：其一（技术上称为盐铁使署）设于扬州，负责华中和长江中游的财政；其一（属户部的度支）设在长安，负责中国北部和四川的财政。①重要的是，经过了第一个世代之后，搞这些工作的官员都成了财政专家。他们的这种任务大大不同于唐代初年那些非专业化的行政官员的类型。在安史之乱以后的时期，他们发展了原来的专业水平和自负心理，被准许可以从正式职官之外选用下属员司，因此在行政系统内引进了一种进入政府官署的新途径，它一直存在到北宋时代。②当这些财政专家扩大活动范围，甚至包括像制定初级预算和经管财产税等复杂的任务时，他们不可避免地要遇到一些障碍。其中有些困难，像无法稳定货币等，是当时经济理论尚未充分发展的结果，因而成为直至唐朝灭亡为止的祸患。①其他困难是政治方面的。例如，在安史之乱时期，为了确保安全，大量政府收入曾放入皇帝个人金库，而不是放在国库内；这种办法到战争结束以后还在沿用。但是，皇帝库藏（内库）的收入和支出的管理权却落到了皇帝私人仆从宦官的手里。②由此而产生的结果是，财政专家们不可能从根本上放手完全管理帝国的经济事务。他们没有其他办法，只能冒着被他们的政敌指控为腐化的危险而与宦官合作。受经济犯罪——例如贪污盗窃、纳贿招权，高利盘剥，甚至违反节约法令而铺张浪费——的牵连而招致的声名狼藉，在唐代是十分严重的。因此，财政官员特别容易受到绝大多数朝臣的攻击，因为后者对财政官员和对宦官的兴起都感到震惊。
政治人物
756年杨国忠死后直到元载（777年死）于762年拜相以前，朝廷没有出现值得一提的人物。不像安史之乱以前数十年中的许多显赫人物那样，元载并非出身于名门。他原本姓景，后来改用北魏（拓跋）皇室之姓氏——元——以表示宠异，同时也更易为社会所接受。元载进入仕途的经历也非比寻常：他最初是在唐玄宗时代考上了道教经典的特科考试。由于旧政体下资深的政治人物都在安史之乱中垮了台，像元载这样的青年人自然有了迅速晋升的机会。他在8世纪60年代初年的转运使任上有突出的表现，而且又由于他和李辅国的关系而受到代宗的注意。为了加强他当了宰相后的地位，元载娶了王缙（700—781年）之姐妹为妻，王缙不仅富有，而且系出望族；元载后来把他引为同事。
尽管元载的野心很暴露，但他给了皇帝很深刻的印象。他有敏于断事的个性和善于利用别人能力的秉赋。他曾庇护优秀的财政官员第五琦（约710—780年）和刘晏（715？—780年），在代宗面前推崇他们的新办法，而且可以肯定地说，他曾经就他们两人之间的权限问题进行调解。元载还以新的眼光来看待西北的防务问题。在经过吐蕃人屡次攻击之后，他在773年提出建议说：每岁盛夏之时，吐蕃人逐牧青海，去塞甚远，中国应夺取城垣紧固的原州城，因为这里是陕西西部极易防守的前沿阵地，也是敌军经过群山入侵路上的要冲。他这个大胆的计划确有独到之处，但被那时的将军们所否决，他们说它是空想军人的纸上谈兵之策。元载的另一个建议是把京城从长安东迁到河中（今山西南部），因为在这里更易防守吐蕃人，而且对通过汴渠的漕运更加方便，但又不像传统的陪都洛阳那样地暴露。虽然这两条建议都未被采择，但是它们说明元载有分析能力，比一般官僚更有眼光。这种说法当然不可能核实，因为元载只有少许著作尚存留于世，但是他的计划的要点却在8世纪80年代和90年代一再被人重新提出，可见他是一位有远见的战略家和政治家。
与此同时，元载也想建立一个同李林甫和杨国忠一样的强人政制。他死后被人指责为大刮裙带风，贪得无厌，肆意收贿，嫉才妒能，特别是妒嫉在他上位的少数元老政治家。这些指控当然也决非全无道理。一个典型的手法是他在766年请求代宗批准，让他的官署审查包括御史台在内的百官给皇帝所上的奏疏。他的意图自然是在于截留对他本人和对他的政策的批评意见；他也果然得逞于一时。①可惜的是，我们对于元载的政治反对派的情况所知不多，只知道反对派确实存在，而且随着他使用权力日益暴虐，它也在不断地发展。元载770年安排谋害了宦官鱼朝恩以后，他显然还想发挥更大的作用，致使代宗也开始对他有些冷淡。可是，多少年来皇帝一直不想公开地采取行动反对他。元载的最后倒台是一桩突然发生的大阴谋所引起的后果，其直接导火线尚不清楚。公元777年初期，代宗秘密诏令他掌禁军的外甥逮捕元载，草草审理后即判处死刑。他的尸体被肢裂，他的富丽的宅第被摧毁，他的家室被屠戮，几个月之后甚至他的家庙也被夷为平地。这样极尽丑诋之能事，甚至最后要完全清除元载的个人影响。这最好不过地证明了他在仕途上激起过人们多么大的反感。对于元载的至亲好友们，皇帝只留下了他年迈的妻兄王缙；不久王缙也在贬谪中死去。
无庸置疑，元载的权势不如唐玄宗时代那些权倾一时的宰相们的权势大。和玄宗的宰相们不一样，元载受制于我们上面讲过的那些新兴势力—一即宦官和财政专家，而且在他最炙手可热的时候，他也没有个人掌握过兵权。最重要的是，他虽然位列朝班之上，但他那时的朝廷的实际权力已大不如前，这是外重内轻的形势和长安普遍缺乏自信的情况所决定了的。①对于这种尴尬处境，代宗本人也有他自己的部分责任。他从来不是一位能鼓舞军队士气的领袖人物，而且作为皇帝他从来没有表现出从容不迫的风度，让他的动摇的朝臣们信服他的力量，或者让他们相信他对未来充满希望。相反地，所有他的战时经验都教育他，他可以毫无理由地怀疑他的支持者；我们已经看到，朝廷是怎样在对付仆固怀恩事件后幸存下来的。令人感到奇怪的是他那时转向了元载，并且给他以自由专决之权达十五年之久，但这似乎又是一种保守思想作祟所致，看来他不愿意放弃他祖父的那种政治统治方式。他受尽了宦官和财政专家的苦头，看来这也是他两面下注的结果；他不是像他儿子那样自觉地和果断地把他们作为治理国家的权力工具来使用。
另一方面，很可能代宗也和先前的玄宗那样，把他真正的兴趣从政治移向了宗教。他深受不空和尚（阿目佉跋折罗，705—774年）的影响；不空是中国密宗三位高僧中的鲁殿灵光，他在8世纪60年代已是一位佛教密宗的著名学者和译者。代宗遵循玄宗和肃宗的榜样，从不空和尚那里受了灌顶戒：这是密宗传授其神秘思想和智慧的方法，它表示已收录皇帝为不空的弟子。为了回报代宗的虔敬，不空经常代表皇室和国家�