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心等待时机，不久他就能够乘机打败他的敌人和夺取他的领土。
刘邦在公元前206年阴历五月发动战役，他很快又成功地进入关中，项羽在那里所立的三个王战败或投降。他这时能够把这些向北和西北延伸到甘肃境内的领土组成若干的郡；他从根据地栎阳在扎实的基础上逐步地建立了他的统治，他下令除秦社稷，而代之以汉社稷（公元前205年阴历二月）。百姓获准自由使用原来秦皇室专用的果园地、园林和湖泊，并免税役两年。
项羽谋害了义帝（公元前206年阴历十月），③这样就给刘邦举兵击败项羽提供了理想的借口；他可以宣称他在惩罚一个弑君者。当他听到谋杀的消息时，他已经进军抵达洛阳，他立刻向其他王发出共襄义举的呼吁。刘邦抓住这一有利时机直捣彭城，打击项羽的根据地。但形势很快发生变化：刘邦发现自己被项羽所围并被打败，只是由于一场暴风雨，他才得以逃生。①刘邦的命运达到了低潮，只有几十名骑兵能成功地与他逃出彭城；原来乐于与他共命运的几个王乘机背叛，投奔了他的敌人；而项羽已经得到刘邦的几个亲属作为人质。他元气的恢复主要是由于萧何和韩信的努力。当刘邦东进时，萧何留守关中，得以征募新兵和收集新的物资，以弥补刘邦部队的不足；刘邦的战将韩信在华中获得了重要的地区，使刘邦能在荥阳建立他的根据地。
荥阳是一座重要的战略城市；它位于黄河这条大河向东北分流入海的地方。著名的敖仓就在附近，里面装满了来自黄淮这片沃野上生产的粮食；荥阳城的西面是通往关中的道路。但是靠近敖仓证明对刘邦没有什么价值。项羽有能力再次围困他敌人所在的城（公元前204年阴历四月）。②荥阳城与敖仓被互相隔离，荥阳的供应短缺。由于施展一次计谋，刘邦又得以从敌人的包围网逃脱，但又只有一小批骑兵陪同。
尽管在军事上占了上风，项羽仍不能掌握全面优势，特别是因为这时韩信已经成功地争取到华东大部分地区的支持。为了报偿韩信的努力，刘邦封他为齐王（公元前203年阴历二月）。③根据我们见到的记载，这两个领袖在某地会面。④项羽提出通过一场决战来解决问题；刘邦的答复则是谴责项羽的罪行，并声言要在战阵中一决雌雄。可是，两人在公元前203年真的达成了一项划分中国的正式协议，即承认刘邦为西面的汉王，项羽为东西的楚王。项羽把曾作为人质的刘家的成员送还刘邦，双方把军队撤至各自的基地。
这项协议没有照原样长期地维持下去，对此几乎不必感到惊奇；双方的领袖都能在各自权力最牢固的地区重整旗鼓，准备下一轮的厮杀。实际上是刘邦在其几个支持者的煽动下破坏了协议的条款。他们认为：汉处于更强的地位；楚军已经大伤元气；对项羽进行迅速和决定性打击的时机已经来临。最后阶段的斗争在今安徽省的垓下展开，刘邦的军队在那里成功地包围了项羽。《史记》以形象而生动的文字叙述了项羽成功地突破刘邦的战线逃跑的过程，最后他只带了28名追随者，接着非常英勇地自杀了。①高帝最初的安排
公元前202年阴历十二月，随着项羽的战败和死亡，刘邦能够作为中国无可争议的主人着手树立他的权威。楚已经战败，它的国土已经交出；没有任何杰出的领袖人物能够阻止刘邦的雄心；似乎他的伙伴们已经获得领土，在那里以他的名义自立为王。除了地方组织外，刘邦的行政措施几乎在所有方面都仿效在他之前的秦朝皇帝的榜样；可是在两个帝国政体之间，它们的政策或意识形态略有差别。
公元前202年阴历二月，刘邦经其伙伴的劝说，接受了皇帝的称号。②他称帝的基础是他赢得了统治天下的实际成就。虽然文献提到道德品质是当皇帝的先决条件，但文献并未暗示皇帝的地位被视为上天的赐予。在这方面，这段情节及其叙述与公元前221年秦始皇的登基明显地相似。它可能与从王莽时代起专门把世上的统治与天意联系起来的一些登基不同。③同样地，汉采纳了秦的宗教仪式。几个新的皇帝将尊奉秦王或秦皇在以前曾经为之立坛并进行祭祀的那些神祗（帝）。的确，早在公元前205年，汉王已经证明他对这些崇拜的关心，除了继续奉行祭祀其他白、青、黄、赤四帝的仪式外，他坚持应举行尊奉黑帝的仪式。他的行动明显地表明，新政体绝对相信秦始皇时期所采纳的水德这一庇护象征。①汉高帝首先采取的行动之一是在宣布复兴措施的同时宣布大赦令，随后是部队的总复员，时值公元前202年阴历五月。这份诏令旨在赢得黎民的忠诚；它宣布恢复法律、秩序、安全及对黎民分发物质救济的措施。居民们要返回故居重整家园；在饥馑时期被卖为奴的人可以赎身；豁免某些税赋。在积极的方面，高帝同意尊重接受各级爵位的人的特权，并且宣布广泛授予这些尊贵的社会标志。②这些爵位的价值在于具有物质利益，诸如免除某些形式的国家劳务和减轻某些法律规定的惩罚。此外，高帝还命令以一定的形式赏赐土地。
这些恩赐所包含的原则直接来自秦的实践，即所谓的法家施政理论，它发给特定的奖励，以报偿为国效劳的行动。颁发这些赏赐的诏令屡见于汉代不同时期的历史，有时还一起颁布大赦令。赏赐尤其在帝国的盛典——诸如新皇登基，册封后妃，或太子成年——时颁发。
汉代诸帝保持了在他们最接近的前辈的统治下逐渐形成的中央行政制度。三公直接负责向皇帝提出建议。位于其下的是九卿，他们的职务相当于政府中划分的部，每人都得到一批下级官员和附属机构的辅助。这个体制基本上与秦代的完全相同。它将在整个汉代一直有效；其间为皇帝直接需要服务的私人秘书班子发展了起来，它不时地置高级官员的权力于不顾。此外，三公不久就减为二公，公元前177年以后，偶尔还任命太尉之职。①汉代政府的一个重要特征在于有意识地在两名以上的高级官员之间进行分权。当丞相位居最高级的职务时，为贯彻重大决定而下达的行政命令必须通过他的同僚御史大夫；在特殊情况下，同时任命左、右两名丞相。财政的责任同样由大司农和少府分担，这个原则也适用于军事的安排。这样，驻于京师的部队分为南北两军，将领也配对地任命（例如左、右各若干名），以避免出现个人独揽指挥大权和随之带来的危险。
当正史报道任命诸如丞相或御史大夫等高级职务时，这表示这样的任命来自皇帝自己的行动，据推测，这些任命是以正规和合乎规章的字眼由皇帝批准的。但是史料对导致选任一个高级官员的动机和事件往往闭口不谈。在有些极为突出的事例中，前任夫宠或罢官，接着任命的新在职官对前任是曾怀有敌意的。有时可以看出任命是阴谋的结果，有时可以料想，选任一个无足轻重的人来担任高级职务，是为了让别人取得行动和决策的自由。
有些官居极品的人的发迹和晋升是由于有庇护人荐举。另一些人则是皇亲，或是外戚；象这样的关系后来会影响政策的抉择。也许从公元前115年起，由于官员响应号召，推荐德才出众而受人注意的人，为吸收文职候补官员而采取的措施正在产生效果。作为取得委任的手段，专长逐渐与出身一样有价值了。
《汉书》卷十九的一个表提供了任命高级官员的日期和背景，还有他们的仕途生涯及终结的某些细节。在这些简短的条目中，我们可以看到某人从低级官员升至高级官员的青云直上的过程，如从侯升至奉常（太常）或升至九卿中只能由宗室成员担任的宗正的过程。其他条目记载了郡守、太仆或典客（大鸿胪）升至御史大夫的情况；一批御史大夫最后以担任丞相结束其仕途生涯。同一个表还记载了某个官员的结局，他或是光荣致仕或因病退隐，或是因暴力或涉及阴谋而垮台，或是落了个被控犯罪的下场。此表指出，公元前5年各级文官总数为120285人。但是表内没有各个职位的分类和它们的实际任职者情况，所以难以从这样简单的数字作出可靠的推论。①管理新政府的主要责任交给了丞相和御史大夫，决策事宜只能提交给这两名官员。在直接行政方面，行政责任由九卿及其附属机构承担，它们的职责范围在收于《汉书》的职官表内有很简略的划分。②报告或奏疏由中央和地方的官员以书面或口头形式提出，以供最高层考