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王的登基暂时迫使吐蕃人把精力集中在内部事务方面。从707至710年与中国人的长期和谈，在睿宗即位前不久以和亲结束。吐蕃人能够从唐朝廷取得非常有利的条款；和谈的部分内容是把黄河上游称之为“九曲”的领地割让给吐蕃，这一地区对武后时建立起来的防务体系是极为重要的。吐蕃人可以由此直接威胁长安周围的京畿区，它的丧失大大地削弱了中国的战略地位。
714年，吐蕃人要求缔结一个正式的和约，玄宗同意。但和约刚缔结，吐蕃人就攻击兰州，造成很大的破坏。虽然在714年后期吐蕃人遭受了决定性的失败，中国人从此能够控制其边境并再次建立起防御工事，但吐蕃人这种欺人的背信弃义使玄宗产生了根深蒂固的不信任和痛恨，并多年不愿再作任何和平安排。①沿关中和河东两道的北部边境，唐王朝面临的是游牧民族宿敌东突厥人。691年默啜可汗登上汗位后，突厥又发展成一个令人生畏的强国，到8世纪初期，它在从满洲边境直到西方的费尔干纳的整个草原地带称霸。突厥人在武后时期屡次袭扰中国边境，但中国人在705年惨败于他们之手后，就沿黄河北道建立了昂贵的、由常备军和永久性堡垒构成的防务体系，以重兵驻守，从而有效地遏制了进一步的大规模入侵。同时，基本上以他个人统治为基础的默啜的“帝国”受到西面和北面的臣服民族的日益加强的挑战，所以在睿宗登基时，默啜在全力进行他在极西部的战役。从711年起，他不断与唐王朝进行和亲谈判，以期支撑他在其臣服民族中的衰落的权力；714年，虽然他攻打了中国西面的北庭诸前哨，但他从未严重地威胁中国本部的边境。716年他的死亡进一步削弱了突厥人的力量，他们的许多附庸部落纷纷投向中国。以后北部边境的动乱并不是突厥人造成的，而是来自已在北部关中和河东（今陕西和山西两省）的中国领土上定居的突厥族和其他游牧民族的集团；驻守在这一区域的强大的边防部队负责对付它们内部的暴动以及来自草原的袭扰。①从696至697年，生活在今河北和辽东省边缘地带的两个游牧民族——突厥血统的奚族和准蒙古族的契丹人——在东北崛起，构成了强有力的威胁，当时他们已把中国人赶出南满并侵入河北。他们被赶回后，由于得到突厥的援助，就像新兴的振国（后来的渤海，由在南满的高丽残余组成）那样成了突厥的附庸。他们多年来被幽州（今北京）都督薛讷所阻。薛在711年调任后，新督愚蠢地企图对他们发起进攻，结果造成了一段时期的严重对抗。②但到714年，鉴于默啜的力量明显地衰落，奚和契丹都决定作唐朝的属国。717年，中国在东北的地位又牢固地树立起来，并在位于现代辽东的营州恢复了都督府，719年还在那里派驻强大的军队。③因此，这段时期对中国的防务政策来说是相对安定和有成就的，部分地是因为邻近的几个最具侵略性的强国每况愈下，部分地是因为武后和中宗时构筑的永久性的防御工事起了作用，部分地是因为唐朝一般采取了和解性的外交政策与和亲手段。姚崇和宋璟都经常力促玄宗在对外关系方面要谨慎从事；玄宗也许需要克制，因为714年吐蕃入侵以后，他计划亲自领兵进行大规模的讨伐，只是由于边境将领的胜利才未成行。717年，宋璟甚至反对把中国的管辖扩大到辽东，因为这是不必要的负担。
然而，虽然这十年中国人没有采取任何侵略性的扩张政策，但他们仍不断在易受攻击的北方和西北边境一带构筑防御工事。到722年，据张说估计，军队总数已增加到60余万。①在玄宗初期，极力加强兵力的地区是陇右（甘肃南部）、河东和东北，这是一些能使中国境内关键的道遭受外来威胁的地区。
但比单纯建立边防军更加重要的，是对他们的控制和部署的变化。在所有的边境区，尽管它们的战略位置迥然不同，中国人仍面临着一个共同的危险因素。他们的潜在敌人吐蕃人、突厥人、契丹族和奚族都是高度机动的游牧或半游牧民族，他们的目标不是永远征服中国的领土，而是对边境地区进行突然袭击以掠夺粮食和其他物品，并掳俘居民为奴，特别是抢走牲畜和马匹。只有吐蕃企图长期征服中国的边境领土，但即使在当时它也是很有限度地进行这一活动的。
这类一般不很持久的战争尤其需要指挥的灵活性和作出迅速反应的可能性。它还需要庞大的边防军，因为所有这些民族能够把数以万计的精于骑射的军队投入战场。要对付这类挑战，像唐初建立起来的那种唐代军事体制是很不够和不能适应形势的。整个军事组织高度集中。无数以几百人驻守的小的镇（或戍）已在边境成立，置于地方行政的控制之下。但万一出现超过规模很小的地方冲突，中央政府就必须集结“行军”。这种军队的组成部分是通过动员隶属于各卫的府兵，部分是通过大规模征兵。通常政府必须从京师禁军的将领中任命出征期间的统帅及其部属，但有时从正式的官员中任命，其中许多人能随时出将入相。这种完全特殊的组织必然需要一定的时间才能组成。所有动员、训练、向前线运兵、兵员的供应和装备等工作都必须临时完成。当需要进行计划周密的反攻或大规模讨伐时，它证明可以应付裕如。但如果要对只有有限目标的机动灵活的敌人的攻击作出迅速的防御反应，这一制度实在太慢，太不方便。到大军到达边境时，敌人一般早已撤回自己的境内了。
在高宗和武后时期，防务因成立大批长期的边防戍军而得到加强。这些军队一部分是有长期任务的府兵，但长期服役的健儿的人数日益增加，他们之中——特别在骑兵中——有的人是非汉族人。这些常备军最早设在吐蕃边境的西北和中亚；从7世纪90年代起，河东和河北北部边境一带也部署了这种军队。但即使这些军队中最大和最训练有素的力量，在孤立无援时也不能抵挡一次大进攻。
随着睿宗的即位，边防不但得到足够的兵力，而且还有一个经过协调的指挥机构；如果遭到进攻，这一机构能够迅速部署这些部队而不会有一成不变的制度所带来的那种等待中央政府任命战地统帅和动员野战军的长期延误。从710和711年起，任命长期的节度使以指挥各防区的做法逐渐成为定例，而根据传统，以前各防区是归远征军的总管指挥。这一制度并不是一下子在全边境实行的，而是在以后十年中逐渐发展而成。但在8世纪20年代初期，北方和西方边境已被组织成九大藩镇。这些可见之于表8和地图10。
表8 玄宗时期的边境藩镇
表8所列各“藩镇”的节度使拥有一大批他直接指挥的部属和军队（通常称经略军），对规定数目的边州军务有完全的管辖权，并且能指挥该地区所有独立的军、镇和小分队。归节度使调动的兵力十分庞大，其数从两万直至九万余人。对如此众多的兵员的维持造成了后勤支援的大问题，由于运输口粮和物资到边境地区的困难，这些问题就更加严重了。后勤供应由支度使负责，他们受权掌握大量中央政府的资金，以购买军粮、军衣和军用装备。许多军队高度依赖军队自己耕种的地方屯田。这些田地由营田使经营管理。在最初，这些职位由专门的官员担任，但从8世纪20年代初期起改由节度使兼任；节度使另外配备有专门知识的部属来处理这些后勤和财政问题。729年后，范阳的军队部分地通过海运得到供应，因而范阳节度使另负海运的专责；而朔方的节度使则控制连接其各地军队的黄河上游的河运，同时还掌握地方盐的生产。
节度使历年取得的非军事职能还不止这些。朔方的节度使在734年，后又在746年兼任关内道的采访使，因此在一定程度上在一个远比他们实际的边境藩镇广大的地区管理民政。从737年起，剑南（四川）的节度使甚至兼有邻近山南西道采访使的头衔。725年，政府正式承认把节度使的藩镇纳入行政体系的做法，节度使获准使用“木契”，使他们正式有权进行重大的财政转帐和个人指挥大军。节度使身边有时有一监军，监军通常是御史，但737年后有时是宦官，他负责报告节度使的行动和维护朝廷的利益。但一般地说，节度使获准有很大的行动自由和选用自己部属的权力，不受文官政府繁琐行政手续的不当的掣肘。
边境藩镇的组织在玄宗初期逐步形成，它们的情况肯定不一样。至少在732年前�