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宣教机构以巩固地方税务和秩序的基础：整饬县政，振兴儒家教育，重建地方经济。与此同时，有的人在寻求新的途径，认为只有找到一种新办法控制社会名流的能量，帝国体制才能存在下去。争辩者（最有名的是冯桂芬）认为地方名流多年来非正式的政治势力不是帝国控制的合适基础，需要进一步加强县级及其以下的行政管理。清代末期的几十年，占主流地位的思想认为，中国政治体制的复兴有赖于对地方政府所采取的新办法。如何做到这一点呢？问题是，是否要通过吸收社会名流到地方自治机构中来，从而达到把他们的力量用于国家的目的，或者，一个向下延伸到村级的更官僚化的控制系统，是否更适合中国的政治传统。
19世纪90年代末，由国际压力突然引起的危机，使解决这个问题有了新的紧迫感。社会名流对外国压迫者的义愤（和暗地里对不能保卫国家的满族人统治政权的不满），导致要求扩大政治参与的范围。戊戌维新运动包含一股值得注意的地方积极精神的潮流，它预示着利用好地方名流的力量将是建成强大国家的唯一途径。像黄遵宪这样的改良派人士，在呼吁以地方自治作为强国基础之时，心目中显然以日本作为榜样。黄遵宪断言，官方的控制只能导致依赖和被动，而这正与全然觉醒的民众的素质背道而驰。①戊戌维新运动的失败以及义和团运动的灾难，加强了要求立宪的呼声；人们认为立宪的一个重要部份就是要求在地方政治方面实行改革。康有为在1902年写道，地方自治对国家复兴来说是必须的。关键是动员民众的力量，特别是动员地方名流的力量。只有在管理自己地方社区的策略方面长期研究，才能使中国人适于在竞争的世界中生存。康有为在文章中吸收了顾炎武在17世纪信奉的旧“封建”思想，地方人士对他们社会福利的关心远远超过按照回避原则从别处调来的官吏。康有为认为，西方国家之所以能够动员民众的力量，完全是那些国家的地方自治长期实践的结果。经济发展和国家强盛必然会跟随地方政治力量的动员而来。可通过立宪制度把这些力量用于国家，地方主义决不会减损国家的凝聚力。相反，康有为认为两者是非常紧密地联系在一起的。②在立宪派中间，康有为的弟子梁启超是地方自治这一新思想的最主要的推动者。他认为自治将主要有益于中国的民气。自治绝不是一种分配权力的方案，而是一条加强内部纪律、充实整个国家的途径。虽然没有官吏从“外部”统治他们，但是民众会最终为一系列的社会法则激励，朝向他们共同的目标迈进；这个目标就是国家的团结和强盛。和康有为一样，梁启超相信自治对个人性格并最终对群体起到改造作用。立宪派的主要对手章炳麟，作为同盟会的发言人，带头抨击“封建”思想。中国数千年以前就脱离了封建时代，它不同于西方国家——更不必说日本了。他认为，那种以为中国适合于实行西方变体的代议制政府的观点是荒谬的；它只会在从政者中导致追求自我利益和相互竞争，并在地方社会中导致无政府状态。（可能是作为革命的后果）所需要的是一个肃清腐化、纪律严明的适应统一的民族国家各种需要的官僚政体。①晚清官方关于地方自治的观点，大部分是由袁世凯的活动和提议形成的。袁世凯在1902年被任命为直隶总督后不久，即开始在天津建立现代化的警察和教育制度。天津被列强视为它们通向京城的路线上的一个枢纽；在义和团事件后，有效率的市政管理被认为是避免中外冲突一再爆发所必需的。袁世凯的计划不仅包括现代的警察和学校，而且包括吸收和利用地方名流的措施。这要通过在天津府属各县实行代议制去做到。新的警察局首先在天津县示范，进行居民普查，作为制定选民名单的基础。天津县议事会在1907年选举产生，成为清政府建立名流代议机构的样板；清政府认为，这种代议机构在对待地方自治权限范围的问题上，应恪守基本保守的观点。在采取这一步骤走向以名流为基础的立宪制度的同时，袁世凯开始把新式警察系统扩展至直隶的其他地区，从而把地方治安系统牢固地置于官府的控制下，加强了知县的权力。②义和团事件以后列强撤出，华北地区处于无政府状态，袁世凯以名流为基础的民主制和官府控制结合起来的试验，可看成是他对所接管的这一混乱局面作出的反应。在日本人的影响下，较为严厉的政府控制，将会在地方名流的合作下建立起来。
这种观点也体现在清廷自己对地方行政的看法上，1908年颁布的法令授权逐步设置地方谘议局作为全国立宪制度的基础。朝廷认为地方自治只是传统的绅官关系的延伸；在自治中，地方名流能够做那些县政府不能执行的工作：主要是在教育、公共救济和公共工程等固有士绅管理领域内。在官府密切监督下，自治团体在地方政府中起纯粹的补充作用。当然，这里没有我们先前在维新派分子的著作中见到的动员民众的热切呼唤。①中国地方政府的改革将在以后的30年中摇摆于这两种概念之间：追求动员和追求控制。
议事会和“新政”
政府支持的宪政，尽管有种种局限性，但对地方政治的冲击还是巨大的。一旦清廷本身开始承担起有限的制度改革，建立合法的机构加以实施，地方名流固有的积极精神便大规模地发扬出来，这正是国家机构压倒之势的威信的标志。庚子义和团运动带来的羞辱震撼了全国，导致朝廷支持的措施出台，从而开创了地方名流参政的许多渠道。其中首要的是1901—1905年的教育改革，首先是授权创立一套仿照日本的新式学校体制，采用西式课程。当1905年传统的科举考试制度废除，新式学校成为社会流动的标准渠道的时候，随之而来的是名流大量参与新体制的管理。地方政府经费与人员的不足，使得新式学校系统主要成为地方名流的事业。1906年根据敕令在各县设立“劝学所”通常安排地方名流任董事，他们立即埋头于全县范围的基金筹集和管理工作。正如教育是为了地方的文人学士，官方新委办的商业公所是为了商人和厂主。和新的学校系统一样，商业公所是一种非官方负责的系统，名流活动家可借以在公共事务中发挥作用。①然而，采取市议事会和县议事会形式的地方自治，是县名流进入政界的最重要的渠道。它的机构的声望接近于官府，引人注目，而它介入政府事务的能力，似乎就是对地方精英议程上的一些长期忌讳的问题发言。其中一个主要的议题是采取控制公共财政的某种措施，因为公共财政被看作地方官吏和幕僚过高收益之源，对社会并没有什么益处。自19世纪90年代末以来，地方自治一直是维新派的战斗口号，现在已是清廷1908年明令宣布的新宪政纲领的正式组成部分。省谘议局代表选举法颁布后不久，清廷（在1908年8月27日）宣布可以制订设治的城和非设治的镇乡的自治章程。1909年1月18日，北京颁布了这些自治章程。②各级行政单位的自治也随之登台：1910年2月6日，北京颁布府、厅、州、县的议事会章程。
建立议事会的过程首先是举行选区（1909年诏书规定的城和乡）的选民普查，并向民众宣传地方自治。这些工作委托给县名流组成的新的自治事务所和自治研究所。像公民权本身一样，两所管理人员限由有财产的或受过教育的名流担任。考虑到这是崭新的事业，议事会的选举和召开如此之快是非常惊人的。例如，在比较先进的东部省份，地方议事会在1911年秋开会。无论对选举和议事会实质的理解多么模糊，很显然有一股参与地方政治的强大动力。除上述行政单位建立议事会以外，县议会的选举也在1913年初举行，这就是说，县选举与县城选举是不同的。是由20人组成的每一议会，选举出参议会，由县知事任议长。此举看来为名流参与正式的地方政府工作奠定了新的基础，它标志着与过去体制的根本决裂。①不管地方士绅和商人多么热心自治，最初阶段的进展速度看来很可能取决于官方的态度。江苏虽然以有积极参与和高度商业化的名流而闻名，但在进程中由于南京两江总督迟疑不决，而明显地受到阻碍。
清廷“地方自治”纲领的理论基础，仍然是保护官方特权。正如立宪筹备局指出，名流管理的地方性活动的范围，从未很清楚地与官方统治范围划分开