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在临时约法下，国会的主要任务是起草永久宪法。在若干年内，连续几届立法机构都为此任务而工作，回到了在清末的辩论中及在袁世凯统治时期中提出的许多问题——中央集权与地方自治、立法权力与行政权力、广泛的政治参与与有限的政治参与（见第4章）。在1913—1914年的会期中，花费了大量的时间准备宪法草案，在1916—1917年的会期中，这一工作又继续进行。1917年，同时成立了两个政府，一个在北京，另一个在广东，都声称要执行临时约法，并且都在制订宪法草案。最后，原来的那个（或称“旧”）国会于1922年再度召开，它产生了1923年10月10日的“曹锟宪法”（因由曹锟总统颁布而得名）。1924年的一次政变将曹锟赶下台后，一份临时文件《中华民国临时政府制》取代了那份宪法，同时召集宪法起草委员会再作努力。1927—1928年张作霖政权为自己准备了一份替代宪法的文件，名为《中华民国军政府组织令》。
表37 民国初期国家级的立法组织
资料来源：刘寿林：《辛亥以后十七年职官年表》，第486—487；内森：《北京1928至1923年的政治斗争》，第183页。
在北京政府行将垮台时，它曾宣称自己是正统的，即使在一个越来越受到混战的军阀们控制的国家里，正统性也使它占有重要地位。直到1923年，即使不是更晚，许多舆论的领导者，在叹惜政治家的不和与腐败时，还吐露出对宪法秩序最终成功的希望。每个大军阀都在国会、内阁或政治报刊中扶持派系的盟友或追随者，可能的话，还要发展与总理和总统的良好关系。目标通常是取得正式的委任（如一省省长），以使自己对地方的统治合法化。
北京地位重要的第二个原因是外国的承认。尽管有各种分裂的表现，外国列强坚持认为只有一个中国，而且首都是北京——直到1928年。列强一般都坚持通过中央政府的外交部正式交涉问题，即使这个问题完全属于局部范围。铁路及条约口岸机构许多肥缺的委派，即使地处军阀控制区域，也需要北京的认可，因为它常涉及外国的利益。最后，外国使馆的存在对这座城市提供了某种实际保护：1901年的《辛丑条约》实际上规定，军阀对北京的侵犯或对北京—天津铁路的占领可能引起外国军事干涉，尽管在这一时期未行使这一特权。
北京影响力的第三个根源是财政上的。在北京的财政中，税收只起很小的作用。汇款甚至在袁世凯去世前就已开始减少，以后更缩减到微不足道的水平。外国的承认对财政有较大影响：借款的能力。中国政府以自然资源为抵押从国外借款，如1917—1918年1。4亿日元的“西原借款”。政府也在国内借款——从1913年到1926年发行27种债券，筹款6。31亿——部分借款以盐税和关税为担保，这些税的征收由于有列强参加，从而避免了军阀的干预（列强对征收关税的参与比对盐税更全面）。除了主要的外国贷款和发行的国内债券以外，还有国库券（长期、短期）、银行贷款、几个特殊的部承担的担保款、拖欠的工资及其他债务，其总额从未计算过。筹款变得越来越难，没有大笔外国贷款和以关税和盐税作担保发行某些国内债券（总是抱有希望，虽然通常是失望的），政府是否能在国内借到一小笔钱，是令人怀疑的。
借来的钱用于政治活动（付给议员和新闻工作者酬金），以及与北京统治者结盟的军阀军队。与此同时，政府部门急需资金。工资拖欠不发；教师、警察和官吏罢工，示威，为了生存而受贿和从事第二职业。在这种形势下，完成任何一件有益的行政管理工作都是不平常的。但仍有迹象表明，在这段时期的大部分时间里，一些部的工作相当有成效。
在教育部的集中领导下，初级、中等、高等教育的水平有了提高，入学人数也增加了。①司法部之下的法院系统一直不完善，并且未充分发挥作用，但享有正直的声誉，在法典编纂和监狱管理方面也取得了进展。内务部领导下的北京新式警察保持了极高的专业水准，以致北京在1928年曾被描述为“世界上治安最好的城市之一”。②尽管军阀企图干预，交通部的铁路、电报和邮政业务仍能赢利，且相当可靠。我们需要透过这些表面现象对官僚政治进行仔细的研究，以便看清在这样一种充满敌意的政治环境中，官僚机构的固有传统和西方的技术与专业标准的结合是如何幸存下来的。
北京各部中最有效的——又是遭到同代人和后代人最猛烈抨击的——也许是外交部。在一个军事上、经济上都无力保护自己的国家里，部里的世界性的外交家——像顾维钧和颜惠庆这样的人——为国家的利益顽强地推行收复权利的工作。中国1917年对德国及奥匈帝国宣战，从而废除了它们的治外法权，终止了向它们支付庚子赔款，还赢得了暂停向协约国支付庚子赔款的5年期限。尽管中国的宣战纯粹是名义上的，宣战还是给了它以战胜国的身份参加1919年巴黎和会的荣誉。凡尔赛和约将德国在山东的权利交给了日本，使中国人深感失望，但中国外交官已在国际舆论的法庭上赢了分。在1921—1922年的华盛顿会议上，日本被迫同意撤出山东。此外，英国同意归还威海卫，九个强国宣布将尊重中国主权；关税提高至5％，还订立了关税最终自主和废除治外法权的条款。中国在1924年的中苏协定中得到的更多：俄国放弃治外法权、在天津及汉口的租界和庚子赔款。甚至在1926年北京政府濒临崩溃之际，外交部还说服列强派代表参加一次关税会议。这次会议毫无成果地解散了，但详尽阐述中国立场的文件构成了南京政府1928年成功地宣布拥有关税自主权的基础。所有这些成就背后的艰难的谈判尚有待研究，但导致1924年中苏协定的谈判是个例外：研究这次事件的专家的结论是，外交部“有着比大多数人所了解的更大的权力和独立性、更大的连续性、更好的人才、更明确的政策和民族感更强的动机”。①① 伍德海编：《中华年鉴，1926—1928年》，第407—410页；关于司法部，见第753—768页；关于交通部，见第269—385页。
② 《纽约时报》，1928年12月30日，引自戴维·斯特兰德：《20世纪20年代的北京：政治秩序与公众的抗议》（哥伦比亚大学博士论文，1979年），第43页。
① 梁肇庭：《中苏外交关系，1917—1926年》。
现代银行的政治作用
民国初期直至20年代，北京政治活动的一个越来越重要的特点，是条约口岸的现代中国银行卷入政治。在中国的金融界中，这些银行遭到外国银行在条约口岸的分行及钱庄的夹击。这两种类型的机构比中国的现代银行有更大的财力。27家外国银行及其在中国的分行，掌握着3或4倍于119家（或更多）中国银行的资本。它们实际上垄断了有利可图的外汇和外贸市场，还享有发行货币的特权，并收存每年数亿元的盐税和关税收入。它们得到中外商人同样的信任，在条约口岸招揽大批金融业务。另一方面，数不清的钱庄牢牢地占据着国内货币汇兑、证券投机和短期贷款的市场。单个钱庄规模不大，但它们的资本总额大于现代银行，并且由于有固定的业务渠道，它们比现代银行有更好的变现能力。实际上，钱庄是现代银行的短期资金的来源。
现代银行在民国初期财力不足。根据现有资料，119家现代银行总计拥有3。5亿元核准资本，能筹措到的实缴资本仅1。5亿。①由于缺乏公众信任，它们不得不通过发行纸币（如果能得到政府批准）、以高息向钱庄借款、以高息接受储蓄存款的手段，吸收它们极为短缺的流动资金。于是，为了偿付高息存、贷款，为了支撑币值，银行被迫寻求高利润的，因而是投机的投资机会。政府公债和国库券是这种投资的重要部分。
随着其他财源的枯竭，政府日益依赖国内资金市场。1915年下半年袁世凯称帝时，一些省份的反应是宣布脱离北京而独立，国内税款收入急剧下降。1918年，日本新组成的原敬内阁抛弃了前任内阁向中国提供大量担保条件少的贷款政策。1920年，由外国银行家组成的国际财团，成了实际上延长对中国政府的财政抵制的手段（见第2章）。作为这些事态发展的结果，国内信贷对连续几任极少成功希望的财政总长的筹款活动，越来越重要。但是，从1919年发行八年公债开始，银行家们对政府证券的热情减退了