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”、“取消陕甘宁边区”，所以中国共产党对其提议未予理睬。第三次反共高潮被制止后，中国共产党鉴于整个世界反法西斯战局的发展，为了团结和集中全国力量抗日，并准备对日反攻，决定继续与国民党谈判。
1944年1月16日，毛泽东约见国民党驻延安的联络参谋郭仲容，告以中共拟于周恩来、林伯渠、朱德三人中择一人或三人同行，到重庆会见蒋介石，井同国民党重开谈判。2月2日，国民党中央复电延安，表示同意周、林、朱三人同去重庆。为试探国民党的态度，17日，毛泽东告知郭仲容，决定先派林伯渠为代表与国民党谈判。
国民党为准备谈判，由何应钦在3月提出一份《中共问题政治解决办法草案》。其主要内容：关于军令军政问题，要求中共绝对服从军令严守纪律，人事应遵照中央法规办理，参谋及政工人员应由中央派遣，军队教育应遵照中央颁行之教育纲领，教育训令实施，并由中央随时派员检阅；关于第18集团军间题，可准增编为两个军（每军3师每师3团），不准在编制外另设支队及其他名目，以前所有者应一律取消；关于陕甘宁边区问题，名称改为陕北行政区，行政机构称陕北行政公署，隶属行政院，行署主任由中央简派等等。其核心是所谓的“政令统一”。
1944年5月2日，中共谈判代表林伯渠与国民党谈判代表张治中、王世杰同时到达西安。5月4日，国共双方代表开始会谈，至11日，先后进行了五次会谈。中共方面提出，以3月12日周恩来在延安纪念孙中山逝世19周年所作的《关于宪政和团结问题》讲演中提出的五点要求作为谈判的基础。
这五点要求是：
一、承认中共的合法地位；
二、承认陕甘宁边区及敌后抗日根据地；
三、承认中共领导的一切抗日军队；
四、恢复新四军番号；
五、撤销对各根据地的包围和封锁。
国民党代表拒绝了这一要求，提出先谈军事问题和边区问题。林伯渠表示同意。在谈到军事问题时，林伯渠提出，经过7年多的抗战，中共领导的正规军已有477500余人，本应编为47个师，但为问题易于解决，先编6个军18个师。而国民党代表只同意4个军12个师。
在谈到边区问题时，林伯渠提出，边区辖区及民主制度不变。国民党代表提出，把边区改为陕北行政区，直属行政院，实行国民政府的法令。在第五次会谈时双方商定，将历次会谈双方意见整理成记录，经双方代表签字后各自向中央报告，请两党中央作最后决定。会谈记录凡4项17条，全文为：
甲、关于军事者
一、第十八集团军暨原属新四军之部队，服从军事委贝会之命令；
二、前项部队之编制，最低限度照去年林彪所提出四军十二师之数；
三、前项部队经编定后，仍守原地抗战，但须受其所在地区司令长官之指挥，一俟抗战胜利后，应遵照中央命令移动，以守指定集中之防地；
四、前项军队改编后，其人事准由其长官依照中央人事法呈报请委；
五、前项军队改编后，其军需照中央所属其他部队同样办法，同等待遇。
乙、关于陕甘宁边区者
一、名称可改称陕北行政区；
二、该行政区直属行政院，不属陕西省政府管辖；
三、区域以原有地区为范围（附地图），并由中央派员会同勘定；
四、该行政区当实行三民主义，实行抗战建国纲领，实行中央法令，其因地方特殊情形而需要之法令，可呈报中央核定施行；
五、该行政区预算，当逐年编呈中央核定；
六、该行政区及第十八集团军等部队，经中央编定发给经费后不得发行钞票，其己发之钞票，由财政部妥定办法处理；
七、该行政区内，国民党可以去办党办报，并在延安设电台；同时国民党也承认中共在全国的合法地位，并允许在重庆设电台，以利两党中央交换意见：
八、陕甘宁边区现行组织，暂不予变更。
丙、关于党的问题
依照抗战建国纲领之规定，予中共以合法地位，停捕人，停扣书报，开放言论，推进民治，立即释放新四军事件而被捕之人员，及一切在狱之共产党员，如廖承志、张文彬等，并通令保护第十八集团军之军人家属。
丁、其他
一、中共表示继续忠实实行四项诺言、拥护蒋委员长领导抗战，并领导建国；国民党表示愿由政治途径公平合理解决两党关系问题；
二、撤消陕甘宁边区之军事封锁，现在对于商业交通，即先予便利；
三、敌后游击区的军事政治经济问题，服从国民政府及军事委员会的领导，一切按有利于抗战的原则去解决。＇秦孝仪：《中华民国重要史料初编——对日抗战时期》第5编，中共活动真相（4），台北1985年版，第258～259页。＇
显然，中共代表对国民党的要求作了很大的让步。尽管如此，当林伯渠按约首先在记录上签字后，国民党代表却违背前约，拒绝签字＇《林伯渠传》，红旗出版社，1986年版，第298页。＇。
5月17日，国共双方谈判代表一起飞重庆继续谈判。
国民党方面对中共代表来渝谈判作了精心准备。早在2月中共决定先派林伯渠赴重庆谈判时，国民党方面就多次召开会议，商讨制定林伯渠来渝后的对策。梁寒生、吴铁城、张厉生、陈布雷、陈立夫、潘公展，何应钦、徐恩曾等军政要员，多次聚会嘉陵新村4号，研究“关于林伯渠来渝对策”和“对中共政治解决方案”。关于谈判的原则，决定“注重其宣传性，而不期待其成功”，“在大的原则上坚持，俾中外人士易于理解”，“对具体细目表示无不可以商量之态度”。＇《林祖涵来渝事件应付之要点》，中国第二历史档案馆藏。＇
3月15日，蒋介石就林伯渠来渝与外籍记者赴延安作专门指示：“此次林祖涵之来渝”，“我方应首先提出之最重要者，为军政、军令之统一，中共方面必须遵守。”“我方与之谈判，所持军事与政治之根本要求，两相比较，政治方面可酌予放宽一步，但于军事方面之军政、军令与纪律三者，必须坚持绝对之统一，要求其严格遵守，而不容有丝毫违反”。＇《关于外籍记者赴延安及林祖涵束渝之准备注意事项》，中国第二历史档案馆藏。＇
国民党为执行上述方针，同时也为了防止林伯渠到重庆后扩大中共在国际上的影响，制订软化、监视林伯渠的活动计划：
（1）即电西安注意林到西安后之活动，并派员随车到渝，注意其在途次之动态与表现。
（2）到渝后，借招待之名，指定住所，派宪兵担任警卫，借以监视其行动。
（3）发动与林过去有友谊关系之党国元老与之往来，以感动之，设法使其表示愿意脱离延安。
（4）派精通外语及有政治修养之干部，充任对林招待，经常随林出入。
（5）控制其与外人接近，其与外人谈话，事先予以劝导，发言不得违背国家民族之立场，
（6）请其到中政校讲话，摘予发表并予以评论。
（7）运用各党派对我抱好感之人士与林谈话，表示劝告中共放弃军权政权以谋国家之统一。”＇《林祖涵来渝后我方应付对策》，中国第二历史档案馆藏。＇
甚至在公布谈判的消息问题上，国民党也费了一番苦心：“在商谈已有不成之见端时”，应由国民党中宣部向外公布。“若《新华日报》披露谈商不能成就时，扣留其消息，而先由（国民党）中宣部发布‘如中共以大局为重，此次谈商必有适当之结论’之乐观消息，以混乱《新华日报》之报导。”＇《林祖涵来渝事件应付之要点》，中国第二历史档案馆藏。＇
由于国民党没有谈判的诚意，所以当22日林伯渠将中共中央向国民党中央执行委员会提出的《关于解决目前若干急切问题的意见》，共二十条，交给张治中、王世杰后，他们认为所提条件太多，拒绝转呈蒋介石。中共中央6月3日复电林伯渠、董必武，决定将原提案的二十条改为十二条，小问题改为备忘录。
中共十二条的主要内容是：
国民政府实行民主政治，保证言论、出版、集会、结社及人身之自由；
开放党禁，承认中共及抗日各党派的合法地位；
中共军队应编为16个军47个师，目前至少给5个军16个师的番号；
中共军队的防地在抗战期间维持现状；
在物资上充分接济八路军和新四军；
承认陕甘宁边区及华北根据地民选抗日政府为合法地方政府，撤销对各抗日根据地的军事和经济封锁；
释放各地的被捕人员等。＇中央档案馆：《中共中央文件选集》第14册，中共中央党校出版社，1