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第二节 联总全会及其工作
（一）1943年6月30日盟国间委员会提交全会第一届会议的报告
提交给第一届全会会议的文件中，有一份是给参加盟国间战后物资供应委员会（主席是F·李滋…罗斯爵士）的盟国政府的报告，其日期是1943年6月30日。根据1941年9月24月圣詹姆斯宫决议而设置的这个委员会，其任务是为盟国政府与有关当局收集并调整关于战后需要的物资估算书以及优先考虑的事项。该报告涉及解放后最初六个月的最低进口计划（总计为四千五百八十五万五千公吨，其中二千三百四十八万五千公吨需要海运），旨在满足比利时和卢森堡、捷克斯洛伐克、法国，希腊、荷兰、挪威、波兰以及南斯拉夫的紧急需要。
人们假定，在沦陷区收复以后，会有一个短暂的初期军事紧急救济阶段，这将由盟国军事指挥部作出决定。在此期间，需要的物资将限于那些必不可少的最低限度的需要物品：主要是粮食、衣着、住房、燃料和医药，这将由军事当局进行全面控制与负责。然后由联总从军事当局接管这一工作；该委员会的报告旨在为接管后六个月内上述八个国家已解放的地区恢复了民族政府后对食物、原料以及最必需物品的需要情况制定估算书。估算或者以英国定量分配物品的消费额（例如食品与纺织品）为根据，或者按战前消费额并参照英国战时民用消费额打折扣（例如食用油脂与皮革）。最低限度的营养需要量定为平均每人每天两千卡。
该报告还提请人们注意到，对于已查实的所需物资，尚无迹象表明将作出供应的安排（国际小麦会议除外，它设置了一个有一亿蒲式耳的救济小麦库，拟对遭受战祸的国家以及世界贫困地区进行政府间救济）；注意到未来在采购物资方面的协调工作，其必要性并不亚于目前；注意到战后初期船舶缺乏情况可能成为限制救济活动的因素；注意到该委员会无力应付提供资金这一非常重要而棘手的问题，到目前为止仍不知道该如何处理这一问题；注意到由于欧洲目前内陆运输不畅，将会遭遇严重的困难；注意到关于现场派驻机构和现场劳务虽存在种种复杂问题有待考虑，但已解放地区的工业区还是有必要尽快地提供就业机会。该报告以及所附的专门报告是提交给盟国政府去考虑的，特别是要它们考虑上述几个问题。F·李滋…罗斯爵士还亲自将该报告提交给联总全会第一届会议。毫无疑问，这个报告就是总署后来据以进行准备工作的基础，然而当它初次提出来时，美国代表们却群起而攻之，认为盟国政府夸大了它们的需要。
盟国委员会在其报告中还提到了“难民”问题，估计欧洲至少有一千六百万“难民”，其中或许有一半仍然留在本国，但已离乡背井，过着颠沛流离的生活；难民人数最多的是德国，至少有六百五十万人，主要是来自被占领国的战俘和工人，其中大多数为波兰人，可能多达两百万人；有一百多万被俘的法国士兵和五十多万做工的法国平民流落在国外。
难民问题的演变与预计的情况大相径庭。关于这个问题的演变情况将在下面加以叙述。
（二）全会的各次会议 1943年11月至1946年12月
联总协定签署之后，全会第一届会议立即在大西洋城举行，时间是1943年11月10日至12月1日。参加的国家有加拿大、中国、法国民族解放委员会、希腊、印度、荷兰、新西兰、挪威、苏联、英国和美国，而比利时、澳大利亚、挪威、南非、英国和美国还派出“代理代表和顾问”出席会议。
全会通过下述委员会进行工作：（1）组织与行政委员会；（2）总政策委员会；（3）财务与物资供应委员会；（4）善后救济政策委员会。
“全会首次会议完成了。在协定中已部分制定的组织体制。它标志着第一个联合国家的组织和第一个开展工作的大型国际机构的实际诞生。”
第一届全会进一步规定了联总的活动范围。联总将在“已解放的地区（亦即在联合国家会员国的领土上）开展工作，非经全会特别授权，不得在敌国领土上开展工作”。
联总要提供救济物资（例如，食物、衣服、医药）；提供各种救济（例如，卫生与福利）；提供善后物资（例如，在已解放地区提供为制造和运输救济物资以及恢复公用事业所必需的原料等等）。
“因此，总署不打算从事长期性的重建经济的活动；它是临时性机构，专门从事救济及与之有关的活动。”
它要协助人民自力更生。凡其政府有能力以外汇付款的任何国家，联总不向它发放救济物资，以免耗竭它的资金与物资。然而它也不鼓励外国政府举债来获得外汇以购买善后救济物资。
联总救济物资的分配，应一视同仁，不得因种族、信仰或政治关系之不同，而有所歧视。“因此，救济物资任何时候都不能作为政治工具来使用。”
构成总署宪章的这些总的指导原则，体现在全会第一届会议所通过的四十一项决议中。
指明这次会议在何种程度上限制了联总的活动范围是非常重要的。根据协定的条款，总署可以在任何联合国家所控制下的地区，对灾民采取救济措施。这一定义包括的范围很广，不仅对已解放国家进行援助，而且甚至对英国，对其被空袭炸得无家可归的人民也加以援助。这是原来的起草委员会所慎重考虑过的意图。可是英国政府还是决定不向联总提出任何援助要求，而后来英国政府则不能提出救济要求，因为第一届全会作出决定，任何地区，“凡其政府拥有适当外汇支付手段者”，联总不予以救济。然而这后一规定还有更广泛的影响，它要求希望获得援助的政府接受一次“支付能力审查”，并使总署相信该国政府确实没有支付能力。这一决定使得西欧大陆上所有国家都没有可能得到联总的援助。这些国家为了对抗德国人的占领，冻结了它们在海外的资产，所以它们在国外拥有相当大的一笔可资利用的外汇，而且为了威望关系，它们也不愿让署长去审查它们的资产。那时它们尚未认识到这些资产与它们国家所需要的恢复及善后费用相比，是多么不足。以后，所有这些国家都通过马歇尔援助计划获得了大量的援助。
对“救济物资需要付款的国家”，联总没有从事救济活动的责任，但下述事项不在此限：（a）紧急救济物资，（b）帮助不是所在国国籍的难民。此外，联总还必须对付款国家提出的物资要求进行审查，并将审查报告提交联合委员会；事实上联合委员会对于物资的供应实行了非常严格的控制，联总没有必要去插手。英国的政治利益在于促使西方国家重新站起来，当证实联总没有可能援助这些国家时，对英国来说最恰当的办法是由英国直接援助这些国家（多半要通过信贷去购买那些有可能获得的物资），而不是把这笔钱花在对东欧的慈善援助上。因为，一旦禁止总署去援助西欧国家，法国、比利时、荷兰与挪威就不再对联总有什么实际兴趣了，而当初所设想的大部分将用于西欧的资金事实上将主要用于俄国的卫星国以及意大利、奥地利和希腊了。因此，那时看来非常合理的财务决定却改变了总署工作的一切计划，造成了这样的局面，即把联总的资金（大部分由美国、英国和加拿大捐助）用来恢复已变成潜在敌人的那些国家的经济，而操英语的国家在西欧的朋友以及英国本身倒是一直在等待援助，后来终于由美国通过马歇尔援助计划向它们提供了援助。
如前所述，全会第一届会议通过的第一批四十一项决议，成为联总政策法规的最初构成部分。全会由中央委员会每年召开两次会议。事实上全会一共举行了六次会议：
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